질의제목 :	민원인 - 농지전용신고를 하고 건축물에 대한 건축신고를 하기 전에 지목변경을 할 수 있는지 여부(「공간정보의 구축 및 관리에 관한 법률 시행령」 제67조제1항 등 관련)
관련문서 :	법제처 법령해석총괄과 - 765(2018. 3. 9.)

1. 질의요지

토지소유자가 「농지법」 제35조제1항제1호에 따라 농지를 농업인 주택의 부지로 전용하기 위해 농지전용신고를 하여 농지전용신고증을 받았고 농업인 주택 건축을 위한 토지의 형질변경이 경미한 경우, 해당 부지에 건축하는 농업인 주택에 대해 「건축법」 제14조에 따른 건축신고를 하기 전에 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제81조에 따라 그 부지에 대한 지목변경을 할 수 있는지?

※ 질의배경

국토교통부에서 농지전용신고증이 있더라도 실제로 전용목적에 맞게 건축물을 건축하고 사용승인을 받은 다음 지목변경이 가능하다고 유권해석을 하자 이에 이견이 있어 민원인이 법령해석을 요청함.

2. 회답

이 사안의 경우 토지소유자는 해당 부지에 건축하는 농업인 주택에 대해 「건축법」 제14조에 따른 건축신고를 하기 전에 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제81조에 따라 그 부지에 대한 지목변경을 할 수 없습니다.

3. 이유

「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」(이하 “공간정보관리법”이라 함)에 따른 지목은 토지의 지번ㆍ경계ㆍ좌표 및 면적 등과 함께 토지를 분류ㆍ표시하는 법률상의 명칭으로 토지의 사용목적 또는 용도에 대한 유권적 확인이자 표시로서 지목의 설정 기준은 토지의 주된 용도이므로(제2조제24호), 토지의 용도에 변동이 있을 경우 이를 지목변경을 해야 할 토지의 이동으로 볼 것인지를 판단할 때에는 토지의 용도 변동이 종국적인지 여부가 중요한바, 토지소유자가 농지를 농업인 주택의 부지로 전용하기 위해 농지전용신고를 했더라도 해당 주택에 대한 건축신고 후 공사를 완료하여 해당 토지의 주된 용도가 종국적으로 변경된 다음에 지목변경이 가능하다고 보아야 합니다.

헌법재판소 1999. 6. 24. 선고 97헌마315 결정례 참조

헌법재판소 2001. 1. 18. 선고 99헌마703 결정례 참조

그리고 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 시행령」(이하 “공간정보관리법 시행령”이라 함) 제67조제1항에 따르면 토지소유자는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 등 관계 법령에 따른 토지의 형질변경 등의 공사가 준공된 경우(제1호), 토지나 건축물의 용도가 변경된 경우(제2호)에 지목변경을 신청할 수 있는데, 해당 규정의 입법 연혁을 살펴보면 종전에는 “준공절차가 있는 형질변경의 경우”에는 형질변경이 완료되었음을 증명하는 서류를, “준공절차가 없는 형질변경”의 경우에는 그 원인을 증명하는 서류를 각각 첨부하여 지목변경을 신청하도록 규정하던 것을 1995년 4월 6일 대통령령 제14568호로 개정된 「지적법 시행령」 제19조에서 현행 공간정보관리법 시행령 제67조제1항과 같이 관계법령에 의한 토지의 형질변경 등의 공사가 준공된 토지(제1호), 건축물 또는 토지의 용도 등이 변경된 토지(제2호 및 제3호)로 구분하여 규정하였습니다.

이러한 공간정보관리법 시행령 제67조제1항의 규정 체계 및 입법 연혁에 비추어 볼 때, 공간정보관리법 시행령 제67조제1항제1호는 “준공절차가 있는 형질변경, 즉 국토계획법, 「농지법」 등에 따른 공법적 규제를 받는 토지의 지목변경”을, 같은 항 제2호는 제1호의 적용대상이 되는 토지 이외의 토지의 지목변경을 규정한 것으로 보아야 합니다.

법제처 2007. 7. 20. 선고 07-0162 해석례 참조

그렇다면 토지소유자가 「농지법」 제35조제1항제1호에 따라 농지를 농업인 주택 등의 부지로 전용하기 위해 농지전용신고를 하고 농지전용신고증을 받은 경우에도 해당 토지에 건축물을 건축하기 위해서는 국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가를 받아야 하므로 이러한 경우 공간정보관리법 시행령 제67조제1항제1호가 적용되어 토지소유자는 국토계획법 제62조제1항 본문에 따른 준공검사를 받은 후에 지목변경을 신청할 수 있고 같은 항 단서에 따라 건축물의 건축 행위에 대해서는 「건축법」 제22조에 따른 사용승인을 통해 준공검사를 대신할 수 있으므로 해당 건축물의 사용승인을 받은 후에 비로소 지목변경이 가능하다고 보아야 합니다.

한편 공간정보관리법 제3조에 따르면 지적공부ㆍ부동산종합공부의 작성 및 관리에 관해 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우에는 다른 법률을 적용할 수 있으므로 「농지법」 제41조에 따라 토지소유자가 같은 법 제35조에 따른 농지전용신고를 하고 농지를 전용하는 경우라면 「건축법」 제14조에 따른 건축신고를 하기 전이라도 지목변경이 가능하다는 의견이 있습니다.

그러나 「농지법」 제41조는 농지의 지목변경이 가능한 예외적 사유를 규정한 것일 뿐 지적공부의 작성ㆍ관리에 관한 특별한 규정으로 보기 어렵고 설사 「농지법」 제41조를 다른 법률에 따른 특별한 규정으로 보더라도 같은 조 제3호에서는 농지의 지목변경이 가능한 사유로 농지전용신고를 하고 농지를 “전용한” 경우를 규정하고 있는바, 농지전용신고를 하고 농지전용신고증을 받은 것만으로는 부족하고 농지가 실제로 전용되어 지목을 변경하려는 목적에 맞게 사용됨을 증명해야 지목변경이 가능하다는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않습니다.

「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」

제81조(지목변경 신청) 토지소유자는 지목변경을 할 토지가 있으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 사유가 발생한 날부터 60일 이내에 지적소관청에 지목변경을 신청하여야 한다.

「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 시행령」

제67조(지목변경 신청) ① 법 제81조에 따라 지목변경을 신청할 수 있는 경우는 다음 각 호와 같다.

1. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 등 관계 법령에 따른 토지의 형질변경 등의 공사가 준공된 경우

2. 토지나 건축물의 용도가 변경된 경우

3. 법 제86조에 따른 도시개발사업 등의 원활한 추진을 위하여 사업시행자가 공사 준공 전에 토지의 합병을 신청하는 경우

② 토지소유자는 법 제81조에 따라 지목변경을 신청할 때에는 지목변경 사유를 적은 신청서에 국토교통부령으로 정하는 서류를 첨부하여 지적소관청에 제출하여야 한다.

「농지법」

제35조(농지전용신고) ①농지를 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설의 부지로 전용하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장·군수 또는 자치구구청장에게 신고하여야 한다. 신고한 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다.

1. 농업인 주택, 어업인 주택, 농축산업용 시설(제2조제1호나목에 따른 개량시설과 농축산물 생산시설은 제외한다), 농수산물 유통·가공 시설

2. 어린이놀이터·마을회관 등 농업인의 공동생활 편의 시설

3. 농수산 관련 연구 시설과 양어장·양식장 등 어업용 시설

②제1항에 따른 신고 대상 시설의 범위와 규모, 농업진흥지역에서의 설치 제한, 설치자의 범위 등에 관한 사항은 대통령령으로 정한다.

제41조(농지의 지목 변경 제한) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 외에는 농지를 전·답·과수원 외의 지목으로 변경하지 못한다.

1. 제34조제1항에 따라 농지전용허가(다른 법률에 따라 농지전용허가가 의제되는 협의를 포함한다)를 받거나 같은 조 제2항에 따라 농지를 전용한 경우

2. 제34조제1항제4호 또는 제5호에 규정된 목적으로 농지를 전용한 경우

3. 제35조 또는 제43조에 따라 농지전용신고를 하고 농지를 전용한 경우

4. 「농어촌정비법」 제2조제5호가목 또는 나목에 따른 농어촌용수의 개발사업이나 농업생산기반 개량사업의 시행으로 이 법 제2조제1호나목에 따른 토지의 개량 시설의 부지로 변경되는 경우

5. 시장·군수 또는 자치구구청장이 천재지변이나 그 밖의 불가항력(不可抗力)의 사유로 그 농지의 형질이 현저히 달라져 원상회복이 거의 불가능하다고 인정하는 경우

<관계 법령>